POR QUE O NOVO PAC CORRE O RISCO DE SER MAIS UMA CARTA DE INTENÇÕES

Programa não define modelo de governança a ser adotado para conseguir objetivos

Na última semana, o governo federal apresentou o que deve ser um novo programa de investimentos denominado “Novo PAC” (Novo Programa de Aceleração do Crescimentos. Ao todo, estão previstos R$ 1,7 trilhões de investimentos, cabendo, deste valor, R$ 612 bilhões ao setor privado.

Há que se reconhecer inicialmente que, ao contrário dos planos de investimentos anteriores do PT, a escolha, desta vez, baseada em eixos e não em setores da economia, tem algum sentido lógico e gera o que os economistas chamam de externalidade positiva para toda a sociedade.

Por exemplo, investimentos em infraestrutura e transporte elevam o nível de produtividade e reduzem custos. Em linha similar, investimentos em saúde e educação melhoram a qualidade de vida do cidadão, aumentam a produtividade do trabalhador e reduzem custos para o Estado. Mas as boas notícias ficam por aí. Em realidade, o Novo PAC se mostra muito mais como mais uma “carta de intenções megalomaníaca”, em um momento de finanças públicas totalmente desajustadas e sem qualquer sinal de qual será o modelo de governança a ser adotado para que os objetivos delineados sejam obtidos. 

Há que se entender, em primeiro lugar, que, muito mais importante do que os instrumentos estatais de intervenções escolhidos, a maneira como a governança da política pública é construída define muito do seu sucesso. Nesse sentido, usar a estratégia de “dar a cenoura com o porrete na mão” é fundamental neste processo. 

Em outras palavras, é necessário definir incentivos que não sejam permanentes, escolhidos com critérios claros e de maneira transparente. Ademais, é necessária uma supervisão constante de gestores bem-preparados e da própria sociedade e com espaço para revisão, caso os objetivos pré-definidos não sejam alcançados. No limite, a ausência de resultados deve ser entendida como um sinal para extinguir a política escolhida. E, ao menos até o momento, nada disso está claro no Novo PAC. 

Em segundo, com o Novo PAC, o governo prevê investimentos públicos da ordem de R$ 1 trilhão, entre aqueles originários do orçamento federal, de empréstimos e de estatais. E este é mais um dos principais problemas, na medida em que fica cada dia mais claro que o ajuste das contas públicas será deixado de lado ou só ocorrerá mediante elevação substancial da carga tributária.

É aí que mora o perigo para o crescimento econômico. Deixar de lado o controle das contas pública implicará a elevação dos juros no futuro, inibindo o investimento privado que se quer estimular, dentro de um fenômeno conhecido em economia como efeito “crowding out”. De maneira similar, aumentar ainda mais a já elevada carga tributária para abrir espaço para investimentos públicos também reduzirá o nível de atividade econômica. 

E isso nos leva a um terceiro aspecto. Como contar com R$ 600 bilhões do setor privado se os sinais fornecidos pelo Estado são os piores possíveis? E não me refiro apenas às contas públicas. Se refletirmos um pouco, boa parte dos investimentos privados esperados estão relacionados à área de infraestrutura, cujos setores, em geral, são regulados e contam também com a atuação de empresas públicas. 

Nesse sentido, parecem, no mínimo, contraditórias as falas do próprio presidente da república, que caminham no sentido de reestatizações de determinadas empresas ou sugerem a intervenção no sistema de preços de mercado por meio de estatais. 

E isso sem falar da falta de comprometimento de nossos políticos com a boa governança regulatória, a tentativa constante de mudança da Lei das Estatais para indicar apadrinhados em cargos-chave ou as constantes alterações das regras do jogo no meio da partida, como, por exemplo, a proposta de revisão do marco do saneamento encaminhada ao Congresso via Medida Provisória.

Fato é que o Novo PAC, além de não mostrar prioridades e uma governança bem definida, contrapõe-se ao discurso do Ministério da Fazenda de desenhar um arcabouço fiscal crível de controle das contas públicas, sem elevação da carga tributária. 

E, novamente, a questão aqui não é desmerecer os objetivos delineados neste novo plano, mas sim a forma a ser utilizada para alcançá-los. E, para tanto, melhor seria que o governo caminhasse, no mínimo, em três vertentes.

A primeira envolve revisar sua estrutura e qualidade de gastos públicos, definindo prioridades e liberando recursos para retomar seus investimentos para eixos fundamentais, como saúde e educação. Como o próprio presidente Lula afirma, não há contradição entre investimento público e controle fiscal. Basta haver um processo prévio de escolha de onde alocar o recurso arrecadado. 

A segunda, concentrar seus esforços em realizar uma reforma tributária consistente e controlar a trajetória das contas públicas de maneira crível. Só isso já provocaria uma queda do “Risco Brasil” e permitiria baixar substancialmente os juros de maneira consistente, reduzindo o custo do capital e induzindo investimentos.

A terceira, mas não menos importante, garantir as regras do jogo e dar segurança jurídica aos negócios pactuados. E, neste capítulo, é fundamental blindar as agências reguladoras e empresas estatais do controle político. A grande questão, entretanto, é saber se é isso mesmo que o atual governo deseja.

“Texto publicado originalmente no portal IG em 15/8/2023.”

A NA SELIC É SUFICIENTE PARA A VOLTA SUSTENTÁVEL DO CRESCIMENTO?

Formas de o Estado atuar podem influenciar positiva ou negativamente as expectativas futuras e efetivamente o rumo da economia no país

Início minha coluna no iG  fazendo um convite à reflexão sobre quais expectativas deveríamos formar sobre o futuro do país com base na redução da taxa básica de juros (Selic) em 0,5 pontos percentuais . Meu foco aqui não é entender os efeitos de curto prazo deste processo, mas, sim, questionar se isso será condição suficiente para que voltemos a crescer de maneira consistente.

Devemos lembrar que a política monetária é somente um dos alicerces que sustentam a ação do Estado sobre o domínio econômico e tem por função precípua auxiliar no controle da inflação, algo que o Banco Central do Brasil tem feito muito bem (e melhor do que a grande maioria dos outros bancos centrais pelo mundo) nos últimos anos, em que pese as pressões de toda ordem que sofreu.

A questão, entretanto, é que existem outras formas de o Estado atuar que podem influenciar positiva ou negativamente as expectativas futuras e efetivamente o rumo da economia no país. E uma das principais delas diz respeito à questão fiscal e ao gasto público, um dos maiores problemas enfrentados pelo país e que até o momento não foi equacionado.

Em que pese termos no Congresso hoje uma proposta de controle das contas públicas para substituir a “Regra do Teto dos Gastos” até então vigente, o que está em debate é algo que já assume elevações de despesas futuras contratadas, com base em crescimento de receitas esperadas incertas e com um piso para gastos públicos com investimentos, mesmo quando a economia não andar bem.

Na verdade, essa proposta, que ainda pode passar por alterações no Congresso, é mais uma construção mais política do que técnica e certamente exigirá aumento de arrecadação tributária no futuro para fazer frente às necessidades de financiamento do setor público.

E, neste mesmo capítulo, temos ainda no Congresso a discussão sobre a sugerida “Reforma Tributária” que, até o momento, mostrou-se apenas como uma unificação de impostos sobre venda e bens e serviços e cuja pressão de lobbies de determinados grupos da sociedade exigirá uma elevação substancial de alíquotas e que terá forte impacto, principalmente, sobre aqueles que não terão crédito tributário a compensar.

Mais recentemente, iniciou-se uma discussão sobre uma possível Reforma Administrativa, algo de suma importância para a melhoria da eficiência do setor público e que, certamente, terá impacto sobre a produtividade do setor privado. Esta é, de longe, uma questão não trivial e deve ser tratada de forma técnica, distante de interesses corporativos e, mesmo, ideológicos.

Essas discussões têm impacto direto sobre as expectativas dos empresários, responsáveis por realizar investimentos de longo prazo, motor do crescimento econômico e da ampliação do nível de emprego na sociedade. Esses agentes (os empresários) estão acostumados a tomar riscos e estão dispostos a fazê-lo, desde que consigam quantificá-los e precificá-los adequadamente.

O problema maior, entretanto, é que quando caímos em um ambiente de incerteza (sem qualquer ideia do que virá pela frente), torna-se impossível qualquer previsão minimamente confiável. Nessas situações, os empresários preferem “brincar de estátua” e não investem, postergando decisões estratégicas. E é bem possível que seja essa a maior preocupação da equipe econômica atual.

De fato, essa agenda de crescimento econômico virtuoso e contínuo é muito mais longa e certamente passa pela capacidade de o Estado criar expectativas favoráveis para os agentes econômicos. Por exemplo, garantir um ambiente de negócio justo e estável, respeitando contratos e regras pré-definidas (sejam elas regulatórias, legais, etc.), também faz parte dessa equação, minimizando riscos e reduzindo o custo para o empresário e para a sociedade.

E isso sem falar nas funções clássicas que o Estado tem, que envolvem investimento em educação, saúde e segurança pública, e cujo resultado se reflete não apenas no bem-estar dos cidadãos, mas, também, sobre a própria produtividade dos trabalhadores em geral (tornando-se mais um fator de atratividade de investimento privado).

A verdade é que a agenda econômica que devemos enfrentar é muito maior do que a simples discussão sobre a taxa de juros vigente, mesmo porque ela é muito mais consequência do que causa.

Mais que isso, os pontos aqui levantados devem ir muito além de disputas políticas partidárias e ideológicas e, se não forem adequadamente endereçados nos próximos anos, consolidar-nos-ão como o eterno país do “voo de galinha” sugerido pelo economista Edmar Bacha na década de 70 como Belíndia (país com impostos de primeiro mundo e com a realidade social de terceiro).

“Texto publicado originalmente no portal IG em 8/8/2023.”

POR QUE EMPRESA PAGOU BEM MAIS QUE O MÍNIMO POR CONGONHAS, MESMO SEM RIVAL?

 

Nesta última quinta-feira (18 de agosto), aconteceu a sétima rodada de concessões de aeroportos à iniciativa privada no Brasil. Foram leiloados 15 aeroportos agrupados em 3 blocos regionais. Em particular, chamou a atenção o Bloco composto por 10 aeroportos nos estados de São Paulo, Mato Grosso do Sul, Pará e Minas Gerais.

Isso porque neste pacote estava incluído o aeroporto de Congonhas, o segundo maior em movimentação de passageiros no país e, potencialmente, muito rentável. Não obstante não ter havido concorrência durante o leilão para esse bloco, o ágio (diferença entre o preço pago pela concessão e o valor mínimo de referência do leilão) pago pelo grupo vencedor foi de 231,02%.

Obviamente, sempre aparece o argumento na mídia de que o ágio poderia estar associado a um erro cometido pelo Estado na avaliação do ativo leiloado. Mais especificamente, o valor mínimo de outorga estaria subavaliado e que o resultado do leilão representaria apenas esse erro. Tenho uma visão distinta no caso do setor aeroportuário.

É provável que a explicação para o ágio seja encontrada na própria característica do modelo de leilão adotado, que é dividido em duas etapas (entrega de envelope fechado e, subsequentemente, lances em viva-voz), sem que as informações sobre os habilitados que enviaram proposta inicialmente sejam publicizadas.

A ideia desse modelo é criar uma dúvida razoável aos potenciais consórcios concorrentes sobre quem serão seus efetivos competidores no certame. O objetivo, em última instância, é induzir os grupos que sejam avessos ao risco (aqueles que têm “medo” de não ganhar o direito de prestar o serviço aeroportuário) a elevar suas ofertas já na primeira etapa.

Para entender essa questão, basta se colocar no lugar do participante do leilão e entender o modelo descrito no edital. Nele está especificado que, na primeira etapa, todos os interessados devem encaminhar suas respectivas propostas para a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), por meio de um envelope fechado. No caso, isso ocorreu no dia 15 de agosto.

A Anac, por sua vez, recepcionou todas as propostas, sem informar quais foram os consórcios que, de fato, fizeram alguma oferta pela concessão. Assim, ninguém sabe, nesse momento, quem realmente estará competindo e muito menos quem poderá participar da segunda etapa (leilão de viva-voz). E é aí que as coisas começam a se fechar.

Isso porque o edital estabelece ainda que só poderiam participar da segunda etapa aqueles proponentes cuja oferta atenda, após determinação do resultado provisório da abertura dos envelopes, a, pelo menos, uma de duas condições.

A primeira é a de que o consórcio tenha realizado ao menos umas das três maiores ofertas para aquele Bloco de Aeroportos. A segunda, que o valor oferecido seja igual ou superior a 90% do valor da maior oferta apresentada.

Em outras palavras, a regra da “habilitação” para a segunda etapa do leilão introduz um risco de que alguns consórcios não se classifiquem para essa fase caso não se enquadrem nos termos acima especificados. Assim, pode não ser uma boa estratégia ofertar um valor muito baixo na primeira etapa (envelope fechado), sob pena de não se classificar para a segunda (viva-voz).

E, principalmente, na ausência de conhecimento sobre quem mais estará apresentando oferta na primeira fase e quais os respectivos valores oferecidos, um proponente averso ao risco preferirá elevar seu lance logo no primeiro momento a um valor mais próximo do seu “preço de reserva” (limite que estaria disposto a pagar para operar o Bloco de Aeroportos alvo do leilão).

Nesse sentido, o ágio pago pelo consórcio vencedor, Aena Desarrollo Internacional, pode ter sido reflexo do próprio modelo aqui descrito. Em outras palavras, buscando evitar qualquer risco de perder um ativo que considerava tão valioso, o consórcio pode ter preferido elevar seu próprio lance inicial colocado no envelope fechado e, assim, garantir sua participação na segunda etapa.

Note-se, ainda, que essa estratégia adotada pela Aena teria como vantagem adicional para o grupo sinalizar a potenciais concorrentes, em uma eventual segunda etapa do leilão (de viva-voz), que o consórcio entrou no certame “para não perder”, e que estaria disposto a comprar a briga ofertando lances bem elevados.

De toda forma, independentemente de quais os reais motivos da Aena, fato é que o modelo que vem sendo utilizado está baseado nas melhores práticas internacionais e na própria literatura econômica sobre “teoria dos leilões”. E o seu objetivo é claramente aumentar a concorrência pelo ativo leiloado e maximizar a receita arrecadada pelo Estado.

Portanto, não me parece razoável atribuir o ágio obtido no Bloco de Congonhas a erros de precificação do Estado ou mesmo dos dirigentes da Aena (como já li por aí). Ao contrário, talvez esteja na hora de outros setores olharem e aprenderem com o processo de leilão adotado no setor aeroportuário nacional.

“Texto publicado originalmente no UOL em 20/8/2022.”